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论提高公安派出所消防监督执法效能的路径

作者:唐湖湘 杨君军  来源:  发布时间:2017-07-10

 

  要:公安派出所是消防监督三级管理机制的最基础一级。多年来,为改进公安派出所消防监督工作,各地公安机关做了大量努力,然而整体效果不如人意。是何种原因导致该项工作推进缓慢?本文试图从法理辨析、社会需求和执行力等方面来探讨提高公安派出所消防监督执法效能的可能性。

关键词:公安派出所;消防;执法效能;路径

    伴随经济社会的发展,公安机关消防机构在灭火救援任务愈渐繁重的同时,消防监督执法任务也日趋繁重,受体制编制约束,消防监督执法由“公安机关消防机构负责实施”的窘况日渐突出:数量庞大的社会单位与警力有限的执法实力不相适应。作为公安工作基层执行机关的公安派出所具有点多线长面广特点,寄望公安派出所承担消防监督执法工作似乎成为充实消防监督执法实力、健全消防监督执法机制的重要路径。

    1、公安派出所消防监督执法的法理分析

    公安消防部门开展消防监督执法时,行使的是行政管理权,所有规范行政执法的法律法规,如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律法规均调整消防监督执法行为。关于行使消防监督执法权的执法主体,《警察法》第六条第四项规定公安机关“组织、实施消防工作,实行消防监督”,《消防法》第四条明确“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。”由此可见,各级公安机关是消防监督执法责任主体,公安机关消防机构是主要实施机关。从国家层面而言,公安部应具有依法调整和规范各级公安机关行使消防监督执法权的权力。

    1.1为增强消防监督检查力量,公安部《消防监督检查规定》(公安部120号令)第三条规定“公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查。”可见,公安派出所具有消防监督检查权,“可以”对“上级公安机关确定的单位和物业管理企业等”被检查对象进行检查。但依该规定,公安派出所不具有行政处罚权,仅有“责令改正”的行政管理权。可见,据此公安派出所如何行使有限的消防监督管理权是可选择的,而非强制性的。这种不完整、不充分的法律授权直接导致公安派出所对消防监督执法权的认识模糊。

    1.2为弥补法律法规和部门规章的不足,适应实际工作需要,有的省市通过地方立法,进一步明确和强化公安派出所的消防监督执法权,比如《湖南省实施<消防法>办法》第十二条规定公安派出所具有“负责上级公安机关确定的单位的日常消防监督检查,开展宣传教育”“对辖区村(居)民委员会、物业管理企业检查”“对消防安全违法行为按照本办法授权进行查处或者及时移送公安机关消防机构处理”“协助火灾调查”等五个方面的职责。具体到行政处罚权方面,《湖南省实施<消防法>办法》第七十条规定“公安派出所履行本办法第十二条规定的职责时,可以决定消防法律、法规、规章规定的警告和五百元以下罚款的行政处罚。”由此可见,湖南省公安派出所具有决定“警告”和“伍佰元以下罚款”的行政处罚权。

    1.3为了规范公安派出所行使消防监督执法权,一些省市公安机关出台了规范性文件,比如江西省、广东省、安徽省、云南省、湖南省等,这些文件大都对公安派出所消防工作制度、消防警力配置、消防监督检查开展和考核评比等方面进行规范,细化了工作措施,呈现出一定的操作性。

    通过对公安派出所消防监督执法权的法理渊源进行分析,不难发现,公安派出所的消防监督执法权不完善,既无消防行政审批权,也不具有完整的消防监督管理权(消防行政处罚权通过地方立法得到有限弥补),执法主体地位较为尴尬。与《消防法》赋予公安机关消防机构完整而强大的消防行政审批权、监督管理权、行政处罚权和行政强制权等权力相比,公安派出所显得过于“位微力薄”。消防监督三级管理机制中的第二级、第三级权责差别过大,且缺乏合理有效方式协调平衡。这种权力分配的不合理可能导致第三级“怠于行使”。

    2、公安派出所消防监督执法的现实需求分析

    当前,公安消防监督执法一个较突出的矛盾是:数量日益增长的社会单位与警力相对有限的执法实力不相适应。公安机关消防机构承担着大量的消防行政审批、社会单位管理和火灾事故调查等事务性工作。在消防人员编制控制严格的情形下,外聘录用消防文员协助执法和增强公安派出所消防监督执法效能成为充实消防监督执法实力的两种重要途径。而鉴于有行政执法部门外聘人员执法乱作为引发社会不满的案例和当前外聘消防文员协助执法的制度还不成熟,因此,增强公安派出所消防监督执法效能就成为最为值得推广应用的方式。

    事实上,基层基础的乡镇(街道)一直是消防工作的薄弱环节。公安派出所作为公安机关的派出机构,具有点多、线长、面广,地缘、人员熟悉的优势,基本上每个乡镇(街道)均设有公安派出所。如能充分发挥公安派出所的网络功能,调动其抓好消防工作的能动性,则有利于延伸消防工作触角,健全消防安全管理网络,强化对乡镇(街道)的消防监督管理,改变消防工作在基层“缺位”、“断层”的不利局面。因此,公安派出所十分重要,是消防工作接“地气”,联系群众的关键环节。

    3、改进公安派出所消防监督执法的基本路径

    3.1完善法律法规授权。对作为公安机关派出机构的公安派出所,法律法规授权一直是相当谨慎的,如《治安管理处罚法》授予了公安派出所“警告”“伍佰元以下罚款”等行政处罚权,这主要基于公安派出所基层基础等工作特点。《消防法》对公安派出所消防监督执法方面的授权延续了这种思路,因而,要在短期内从国家立法层面授予公安派出所更大的消防监督执法权尚难突破,而从地方立法角度予以完善应是可行,其关键点在于如何确保地方立法落到实处。

    3.2理顺公安派出所监督执法机制。从《消防法》的“可以”到地方立法的“履行”,公安派出所责任明显增加了,如果不作为或作为不当,公安派出所及其责任民警则有可能被追责。基本权责一致原则,因此明确公安派出所的职责范围十分重要,对于“监督检查村(居)民委员会、物业管理企业等履行消防安全职责”“协助火灾调查”等职责要求,实际执行中矛盾较少。争议关键问题在于“日常消防监督检查的单位范围如何确定”,《消防监督检查规定》第三条第二款指出“由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究决定,报省级公安机关确定”。在实际工作中,如何确定范围确实是一件十分艰难而复杂的工作。比如《关于印发<湖南省公安派出所消防监督工作规定>的通知》(湘公通〔2011129号)第八条(二)项规定公安派出所依法检查“公安机关消防机构监督抽查范围以外的社会单位和个体工商户”。于是,有的公安派出所提出“是不是消防安全重点单位以外的单位都是派出所管?”“是不是有的不需要办理消防手续或没有办理消防手续的也由派出所管?”“没有行政审批权,行政处罚权也有限,行政权力有限而责任无限,要是有单位出事了,是不是要处理派出所。”等问题。有的民警提出“公安派出所检查范围应是已经办理消防手续并由上级公安机关确定的单位”。言下之意,那些未办理消防手续或不需要办理消防手续的单位则由法定消防监管部门或单位自行负责消防安全管理则较为妥当。

    3.3增强公安派出所执法实力。公安机关应切实履行法定消防监督管理职责,将消防工作纳入公安工作的总体目标,做到与其他公安工作同规划、同部署、同推进、同检查、同总结、同考核。应落实人员、设备、经费和信息服务等保障措施,让公安派出所抓消防工作“有人为、能有为”。应建立健全奖惩激励机制,确保消防工作业绩直接与民警政治经济利益挂钩,让民警抓消防工作“愿意为、大可为”。同时,公安机关消防机构应认真履行培训指导职能,加强与公安派出所的对接联系,通过采取集中培训和上门培训等方式,切实提高民警的业务水平。 

    3.4密切群众关系协同推进消防工作。公安工作复杂多变,“上面千根线,下面一根针”,寄望于公安派出所彻底解决社会面消防安全隐患排查整治问题显然是不科学不理性的。消防工作实践告诉我们,增强社会面火灾防控能力的最佳方法是:动员社会力量,群策群力、群防群治。因此,公安派出所不仅要发挥消防监督检查职能,更要始终坚持走“群众路线”,积极统筹辖区各类社会力量全面推进消防工作,加大宣传力度,发动群众,依靠群众,把消防协管员、治安联防队员和保安员等力量组织起来,处理好关系,协同做好消防工作。

 

(作者 唐湖湘    邵阳市公安消防支队防火监督处法制宣传科科长   君军  邵阳市公安消防支队防火监督处法制宣传科参谋)

 

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